法官职业化迷思：我国法官员额制度改革中的困境与出路
2023-06-28 ｜ 来源：本网
作者：席晓颖
摘 要：法官员额制改革关涉法院内部人员的切身利益，事关司法改革的成败。近两年来法官员额制改革快速推进，可复制经验尚未研判出得失却是“到处开花”，貌是在盲目推广。此文意在溯源的探究我国法官员额制改革历史进程基础上，探索法官员额制面临的案多人少的司法现实矛盾、薪酬偏低与心里失衡、 资源的稀缺与选任标准的模糊、 错案追责与员额终身制的所面临的四大现实问题，沿寻问题导向原则，迈向具有针对性地提出设立专门的遴选机构，建立科学的遴选程序， 切实提高法官责权利的保障力度，保证法官依法独立审判，制定明确的惩罚机制，设立独立法官惩戒委员会，构建法官职业的双重保障，完善法官职业基础制度；建立以司法精英化、专业化为目标的员额制的其他配套辅助制度等予以优化，从而对司法改革深化具有现实的意义。
关键词：员额制改革 历史溯源 法官职业化 优化进路
一、问题的提出：背景与争论
自2015年4月，在民庭工作了十年的北京市高级人民法院38岁法官陈特离职后，在法院系统引起一定反响，此类情况在今年尤为突出。法官“辞职”成为一种普遍现象，大批法官离职，不仅仅是年轻法官担忧能不能入额，担忧如何才能确保入额程序的科学合理，如何保障年轻法官的职业待遇，甚至工作经历几年到十年不等的法官都在担心入额条件，担忧选任资格等设置会不会成为门槛。有数据表明，仅北京法院系统在10年内，就有1000多人辞职或调离开法院，这种情况主要出现在基层法院。这种情况的出现，不得不引起法院系统思考。为什么在司法改革过程中，法官不是争取员额制名额，而是选择纷纷逃离。
另根据最高法院的白皮书所载，“实行法官员额制度后，试点法院例如上海、吉林等地一线办案人员普遍增多，上海市主要办案部门法官增加7.6%，吉林试点法院一线办案人员增加约为7.5%，湖北试点法院入额法官当中，具有五年以上办案经历的人员达90%以上。”这些变化无疑是为让我们看到改革员额制度所带来的实效。但我们从上述数字3957名院、庭长一年时间办理62.7万件案件，我们不禁反问，江苏法院一共多少名法官，这些案件都是什么类型，民事纠纷抑或是刑事案件？一年有效工作日为200天，如果要处理这些案件，相当于日结一件。那么院长、庭长的行政工作是如何解决的。改革的成效不是用数字来证明结案的多少？而应当注重实效。2017年6月，全国法院员额法官集中遴选工作全面完成，法官员额制改革也基本全面“落地”。 当下法官员额制处于稳步实施阶段，司法改革进入“员额制之后”。以员额制的“前”和“后”比较来审视法官员额制的改革，可谓是正当之时。
目前学界研究视角及关注对象基本上限于员额制本体论层面的讨论，主要聚焦于员额制的前提条件、数量、比例等本身的问题。对员额制的制度设计及支撑性理论关注不足。其实员额制目标的失灵及运行不畅的表象背后，是制度设计科学性、合理性的缺失，以及上述现象与其理论不契合等难题。尽管法官员额制的功能是超复杂性设定的，但是这种多重的功能设定并非凌乱而没有主线，因此，通过考察员额制历史溯源——员额制设计存在问题——员额制解决分析为主线进行研究，把握法官员额制的问题与出路的内在逻辑，在理顺的基础上予以评估改革质效，进而寻求法官员额制的可能依赖的解决问题的路径，反思法官员额制的客观存在的问题与出路。
（一）法官员额制改革溯源
（1）法官员额制的源起
何为员额制，是指按照一定标准来确定法官的数量，也就是确定固定的额数，而进入额内的法官来集中行使国家审判权的制度。在中国司法改革历史过程中，员额制度的改革自提出以后，一直在不断的尝试和探索。从1999年10月起，最高院发布的《人民法院五年改革纲要》中就曾明确提出：“要对各级人民法院法官的定编工作进行研究，在保证审判质量和效率的前提下，有计划有步骤地确定法官编制”。根据五年改革纲要的要求，在对《法官法》修订过程中，专门针对各级人民法院的法官人员编制问题，对法条进行了修订，为确定法官员额制度提供了充分的法律依据。
“2002年7月，最高院发布了《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》要求在考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平等因素的基础上，合理确定各级法院法官定额。” 2014年6月，通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，我国明确的提出建立员额制度，这也拉开了建立员额制度试点的开端。观念的提出虽然很早，但是员额制度改革的速度比较缓慢。在2006年时，司法改革领导小组成员蒋惠岭法官也在感叹为何“唯有法官员额制，在法官法修改5年之后仍在调研、试点阶段”，即此证明，试点工作开展并不顺利，随后的推广也举步维艰，而到了2015年，法官员额制度在推行过程中仍然困难重重，尤其是在法官员额制中的比例问题以及员额制度实施后的后续制度保障等问题。2015年2月，最高院发布《人民法院四个五年改革纲要（2014-2018）》中，明确的提出“为推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设，到2017年底，初步建立分类科学、分工明确、结构合理和符合司法职业特点的法院人员管理制度。”从1999年定额制度的提出，到2014年7月上海等六地相继开展了司法改革试点工作，历经15年，期间也有学者不断为员额制度的建立提出建议，最高院也在广东等地做过增加审判辅助人员等试点工作。人们可以看到员额制度从理论探讨，到实际运行试点，最高院也经过了充分的调研，但是实行员额制为什么困难，原因何在？
从上海的司法改革方案来看，该《方案》将法官、审判辅助人员、司法行政人员的比例划分为33%、52%、15%。而广东、湖北等法院的司法改革方案也将从事审判工作的人员比例控制在85%，但这个比例是否合理科学？还没有明确的数据得以论证，我们将在下文逐步探讨这些问题。
（2）近代法官与法官制度的变革
在古代，我国采用的是司法与行政合二为一的行政体系，直到近代，西方列强通过了战争打开了中国的大门，在中国实施了近2000年的中华法系被瓦解了，中国传统的法律体系随之崩塌。欧洲法制文明的巨大冲击，致使我们需要法制变革。1902年，清政府为了延续其统治地位，开始仿行立宪。在沈家本的主持下，清政府拟订了关于改革司法制度的各类法规。同时，创设了司法机关，使得司法权与行政权相互分离。1908年，清政府在改革实行管制过程中，将刑部改为法部，其主要职能就是掌管全国的司法行政工作，类似现在的司法部职能，并且将大理寺变更为大理院，作为最高司法审判机构，同时也制定了相契合的法律法规包括《大理院审判编制法》《各级审判厅试办章程》。这些章程仅仅是临时性的过渡章程。直到1909年编订了正式的《法院编制法》，在当时，这是较为系统的法院组织法规。1919年辛亥革命以后，清王朝统治地位的崩塌，中华民国南京政府的建立，为司法体制改革带来了新的契机。国民党政权在成立之初，颁布的具有宪法性质的《中华民国临时约法》中，明确的规定了“中华民国以参议院、临时大总统、国务院、法院行使其统治权。” 强调法官由临时大总统及司法长官根据法官组织法予以任命。从中我们可以看出，中国资产阶级对司法独立原则的坚持和对法官职业的尊重。资产阶级完全适用“三权分立”，将参议院、总统和最高法院作为三足鼎立的中央机构，从而保证了司法独立的特性。也是从那个时候起，将审判机构称之为法院。从制度的设计和保障，南京政府关于司法体制的设置比清末的司法改革更进一步。
近代到了北洋政府以及国民党执政时期，虽然处在一个比较混乱的时代，但北洋政府和国民党并没有公开反对当时的司法改革成果。即此，中国司法改革的脚步还在不断探索向前推进。这个过程一直持续到国民党逃离大陆，我国近代司法体制制度的改革已经初步形成，基本的司法体制确立，具体表现在原有的司法权与行政权的不分离，被新建立的司法体制打破，司法机关的独立性基本确立，由法院实行审判制度，由检察官院主管检察职能，审、检职能初步得到分离，法官地位和身份得到了保障，司法机关的独立性在一定程度得到体现。
（3）当代法官制度的确立与改革
现当代法官制度应当将其区分为新民主主义时期的司法制度的演进和新中国成立后的司法制度的变革，在这里我们主要强调的是新中国成立后的法官制度的演进。在成立之初，法官这个职位就被定义为带有政治属性，尤其是新中国建设之初，对法官或者法院的设计并没有认定其为专业人士，而是干部身份，直到现在，在法院的人员也称之为“司法干警”，在如此情况下，就何谈法官地位。中华人民共和国成立后，1951年颁布了《人民法院暂行组织条例》，但是在这个时期，国家事实上采取的是以指令性的行政管理来取代法官独立审判的原则。直到1978年，才使法院的审判工作开始进入快速运营，当时的法官人数从1983年的15万人，增加到1991的25万人左右，人数的增多，并没有改变法官的制度理念，法院依旧属于国家机关的一个部门，在当时的情况下，采取的是分配制度，有大批的退伍军人进入了法院体系，而法官的职能并没有与行政机关分离。2008年，人们还能看到“公安局、检察院和法院联合拆迁或者严打”的新闻报道。
我国近代司法制度的改革起到至关重要的是1999年颁布的五年改革纲要，其重点涉及了司法体制层面上的改革，尤其是后期的修改法官法，统一法律资格考试，也开始强调法律的专业化和法官的职业化，在这个时期，法院以公正和效率为基准点，进行审判组织的改革，促使公民的法律意识逐渐苏醒。在不断进行的司法改革过程中，我们感受到了法官的地位在不断提升，也感受到法官的职业素养以及对法律事务的判断更加专业化。当进入21世纪初，我们已经感受到改革的迫切性，尤其是在司法改革方面，不断的创新、学习、引用、试点，司法改革怎样改，什么样的制度适合我国的法治进程，成为我们这一代法学学习者的需要去关注和参与。
（二）法官员额制的实施评估效果
（1）审判效率明鲜提高
从2015年最高院的《中国法院的司法改革》白皮书中来看，试点地区的法院办案人数普遍增加，直接承办案件数量也在不断上升。
因此，我们可以看到试点法院通过合理配置司法审判资源以及对各类人员的工作明确化、细分化，从而保证了85%的法官在审判前线，并且为了分担案件压力，为主审法官的法官助理及其他专门的司法辅助人员，为了保证法官能够作出更为准确、公正的具有逻辑和认证充分的判决书，员额制度试行以来，司法公正的实质性实效我们暂时还能了解到，但确实为案多人少的起到了化解作用。
（2）减少了行政干预，保障了司法的独立
自2014年7月上海法院开始试点工作，其出台的《上海市高级人民法院司法体制改革试点工作方案》中，把法官作为法院工作的重心，员额制度试点后，对额内法官的地位明显提高，不论其行政地位的高低，例如院长、庭长在进入员额制内也需要审理案件，法官的行政管理职能将会逐渐弱化。尤其是在过去的司法环境中，“审而不判、判而无责”的机制下，法官个人无需对案件负责，法官更易受行政影响或者舆论影响。但此次改革要求“让审理者裁判，让裁判者负责”，此责任的落地，致使法官责任压力大，从另一方面来说也保证了法官能够公正司法。
行使行政管理的工作人员，也在强调其辅助作用，例如为主审法官提供服务。因此，法院内部工作人员权责会更明确。《上海改革方案》提出建立上海法院人员分类管理制度，将法院人员划分为：法官、审判辅助人员、司法行政人员，将人员明确的划分，其职责和权力也做不同的归类。让各类人员各归其类，各司其职，各尽其才，以上措施的实行，能够起到了减少行政干预的目的。
其一，用提高政治能力，来锤炼担当意识。法官在处理案件时既要严格依法，同时又要具备大局意识，善于结合情、理、法等多种角度审视审判工作，作出正当裁判结果；其二，提高科学决策能力，定分止争依赖于法官的专业判断；其三，用提高为群众办实事的工作能力来积累办案经验，体会当事人在诉讼中的忧虑，并通过基层调解等方式与群众交流，积极发扬“枫桥经验”实践应用成果。值得注意的是，法官掌握上述能力素养固然重要，但熟练的司法实践技能更为重要。司法主要涵摄庭审驾驶能力、判断推理能力、法律适用能力、诉讼调解能力和裁判文书的制作能力等。这些能力获得不能仅从书本获得，还需要借助长期的司法实践积累与总结。在“调判结合、优先调解”的工作指导下，调解能力也意为司法能力，一个法官应同时具备良好的裁判司法能力与调解技艺。
（4）形成法院竞争和激励机制
因员额内的人数有一定比例的，并且随后的相配套的措施出台，例如薪资待遇的逐步提高，对额内法官以外的法院工作人员具有较大的吸引力。那么他们会为了入额和更高的薪资待遇，通过学习和提高专业能力，通过严格的法官遴选制度，在现有的遴选和退出额内的机制，也促使额内的法官对于专业能力和业务不懈怠，认真的对待每一起审理的案件，员额制度的遴选和淘汰不仅仅是在法官内部形成良好的循环模式，也从另一方面提高了法官的审理质量与水平。
三、我国法官员额制改革中面临的四大问题
虽然我们看到了以上员额制度实行后的初步成果，但这一年以来，各种问题也不断出现，首当其冲的是，法官离职不断涌现，前面湖南某法官才递交了文采飞扬的辞职信，后有陕西高院法官选择辞职当律师，众多媒体对法官“辞职潮”表示了担忧，但是，最高院司法改革办公室规划处处长何帆认为：“在价值多元的时代，无论是跨界人才流动，还是体制外岗位转换，这些都是正常的现象，不应当设限阻拦”。而原来法官对制度的担忧，例如压力大、待遇低以及晋升道路狭窄职业荣誉感不强，都是这次员额制度改革的重点。虽然实现法官员额制后效果初显，但是在运行和实施过程中，还有理论上和实践中都存在一些现实问题，需要我们审慎研究和分析。
（一）案多人少的现实矛盾突出
法官职业化和精英化不仅仅是司法文明的重要标志，也是我国司法改革的重中之重，因此，我国司法改革推动法官制度走上职业化道路，此次员额制度的改革就是为了实现职业化的目标而做的努力；但是如何来保障职业化的实现，正如员额制度实施前的问题，现在依旧存在，例如“审判任务的繁重和人力不足的矛盾”。员额制度解决了一部分的法官人力不足问题，但是现在存在的问题是严重缺少审判辅助人员。现有体制内的法官助理的来源，以上海改革为例，2014年9月上海法院首次任命231名法官助理，并且2014年全年，在法官助理辅助下，办案法官人均结案245.52件，增幅在45.22%。这批法官助理大多是从原来的书记员转任而来。
即使法官助理有大部分来自于书记员，也存在问题，因此书记员现在分为编制内的书记员与合同制的书记员，书记员由于工资待遇与工作负荷不成正比，直接导致书记员的缺少和不稳定，例如（以陕西法院为例）编制内的书记员月工资可达到3000元—4000元左右，合同制的书记员工资为1700元，扣除各项保险费用，最终能够领取到1300元左右，而从生活成本来说，月租房额可达到1000元，而且书记员的任务繁重，时常加班，因此对于很多应届的毕业生来说这个职业仅仅是一个跳板，从而导致了审判业务部门缺乏大量的书记员，常常会出现“三审一书”的情形，也有“五审一书”的情况。从N市的基层法院数据来看，在编法官为882人，一线的法官为660人，法官助理为20人，书记员199人，其他人员279人，司法辅助人员的稀少，现在又从书记员中任命一部分法官助理，书记员的人员配置从哪里来？因为书记员职责的限定，培养一个熟练的书记员需要1-3个月，也就是在过渡时期，法官助理既要完成自己的工作还要兼任书记员工作。因此审判辅助人员的缺少如何解决，是员额制度试点工作及实施改革后的一个重要的问题。
（二）薪酬偏低与心里失衡的矛盾异化
触动着每一位法官神经的员额制改革，在实行分类管理后员额制内法官收入要比法官助理和从事行政管理工作人员的薪酬高很多，这是否会造成后两类工作人员在心理上的失衡。内部选优式的模式并非是法官遴选制度常态化的机制，选出的法官也未必是法律职业共同体内的真正精英。实行员额制前法院内外收入差距不大，员额制后司法一线人员薪酬大幅度提高，利益调整可能会让其他法律人产生失衡的心态。员额制度实行的目的就是为了将优秀的法官留在审判前线，但是在员额制度实施后，有部分地区的法院法官陆续离职，究其原因，部分法官由于办案压力大，尤其是法官与当事人之间的关系较为紧张，二是生活待遇方面的问题。
实行法官员额制后，从大多数试点的省份进行分析我们发现，通常采用先定岗，后评级最后加薪的模式运行，例如《上海改革方案》中也提出了建立与法官单独职务相配套的薪酬制度。通常学者认为只有提高了法官待遇，才能留住优秀的法律专业人才，这一出发点无疑是好的，但是，高薪制度仅仅能提高法官的生活水平，不能对其作用予以高估。 其实经济待遇问题一直是法院尤其是基层法院所重视的问题，但是经济待遇问题却不是一个法学生进入法院的主要原因，我们首先追求的是法官职位的稳定性和较高的社会地位，但是很多从业5年以上的法官，在不断上升的经济压力和审判压力下，已经磨损了他们对其职业的热情和认同感，工资也并没有随着资历的增长而增加，所以有许多专业素质过硬的法官直接转向律师行业。并且，从新闻以及法官内部公布的文件中来看，司法腐败中涉事法官的贪污金额，动辄成百上千万，所以高薪制度仅能提高的是普通法官的待遇，对这些权力寻租的法官来说，高薪并不能抑制其贪腐。因此以提升待遇来调高法官的积极性，就会面临“阿伦森效应”的危机，也即是随着奖励增加而导致个体态度的不断增强，但是相反，如果奖励减少而导致个体态度变为消极的心里现象。 并且，从新加坡的经验来看，高薪与是否廉洁之间其实并不存在直接的联系。所以我们需要提高法官待遇，但是如果将提高待遇作为实现员额制度的主导手段，那么可能导致“利益刺激”下的反作用效果。
（三）资源的稀缺与选任标准的模糊
由于员额制改革与法官薪酬待遇直接挂钩，争取首轮入额是每个法院人的当然追求。
首先，试点省份中一些地方院领导直接进入员额制内，任职保障制与延长退休年龄更加助推了员额制岗位的紧缺性。司法改革要求进入员额制法官实行任职终身制，非经法定程序、法定事由不能被调任和免职。法官任职保障与年龄延长从长远来看是符合司法规律的，但现在实行可能为时尚早，可能会造成“先来者先占，后来者遗憾”的局面。
其次，司法改革要求法官跳出公务员序列，取消行政级别，依照法官等级序列依次晋升，法官与公务员队伍之间交流难度可能会加大。比例过半的法官助理只能是垂涎于员额制岗位而兴叹。
根据上海的改革方案，必须经过报名—岗位承诺—基本条件审查—业绩考核—考试—审委会面试—上海市法官遴选委员会投票表决—党组审议—公示，首批入额法官的比例27.7%，但具体的考核内容并未公布，业绩考核，如何考核，是通过当事人回访，还是裁判案件的效率，笔试的内容有包括些什么，例如司法考试类型的案例分析、选择题？但也有部分地区的法官将考核的内容公布出来，其笔试主要考核的是政策理论和部分司法考试原题，最后是一篇个人总结。 员额制度的目的和立意是很好的，但在试行过程中，可能会出现曲解、误解制度，因此需要明确选任的条件与标准，各地试点法院也应当公布选任的标准和要求，为我们明确遴选法官的标准是什么。
（四）错案追责与员额终身的运行障碍
英国大法官丹宁勋爵曾指出:“只要法官在工作时真诚地相信他做的事是在他自己的法律权限之内，那么他就没有受诉的责任。法官可能弄错事实，可能对法律无知，他做的事情可能超出他的司法权限，但是只要法官真诚地相信他做的事情是在自己的法权限之内，他就不应承担法律责任。”在本质层面，指出法官判断权除非出于故意或者重大过失不应受到追究或者制裁的理据。另外，法官的加薪与任职保障改革是以错案责任追究制为支撑的，员额制改革中“归权”与“追责”对等是为了达到权责一致的目的，改革的方向并没有错，而重点难点在于错案责任追究制的合理化、科学化的建构。
首先，如何发现所办理的案件是错误的？错案的标准到底为何？以下几种情形或者说是原因下，至少精准地评价案件对错难度较大，一是在司法自由裁量权范围内的裁判对与错评价制定的标准弹性较大；其次，当法律未能规定或者是规定较为原则化或者规定的不完善时，案件的评价对错与否缺乏法律依据；最后是调解结案案件。
其次，司法改革提出要求法官终身负责制度，司法权是一种判断权力，法官通过言辞证据或者书证来还原客观事实，并且不同的法官对于法条的理解可能有不同的解释，因此如果通过一、二审裁判后，二审法院将一审法院的裁判文书驳回，是否认为这个案件有误，尤其在判断客观真实的情况下。
最后，这导致了法官极大的审判压力，员额制度首先就是要保持法官队伍的稳定，这已经成为主审法官的压力来源之一，因此，如何对法官追责，谁来判断错案，在国外，如果法官因为对于法律条文有不同的认识，造成对案件结果的不确定性，可以予以豁免，但是如果受贿或者其他违反职业道德的行为而枉法裁判的才要承担责任。因此我们应当充分考虑中国的国情，如何判断错案？如何追究，这都是需要员额制度的配套制度予以解决的。
（一）设立专门的遴选机构，建立科学的遴选程序
首先，从近年来遴选法官的机制来看，我国目前的遴选程序主要经过公务员考试，随后增加部分专业考试，也就是要求胜任法官应当首先学习的是行测和申论，学习更多的是一种行政式的服从制度。因此应当效仿德国，设立专门的法官遴选委员会，但是我国地广人稀，应当在最高院和省级高级法院设立专门的遴选机构，该委员会应当负责考试安排，资格审查以及组织考察和实地核查，最后提出建议。应当拓宽法官的来源，不能与原来一样，仅从法官助理中选任，应当建立从基层法院遴选业务能力较强的，并且应当考虑从优秀的律师遴选，上海方案中已经体现出来，而且有一名知识产权律师经过此次改革进入了司法机构，暂时还没有学者进入法官序列，我们一般认为，律师或者学者具有丰富的实践经验和理论知识，能够解决年轻法官的经验不足问题。
其次，也应该强调的是法官的执业经验。首先，对基层法院的法官应当要求2-3年的工作经验，中级法院或者高级法院的遴选也应当对基层法官的经验予以要求，例如5年左右的基层法院从业经验。其次，从律师，学者中选拔法官也应当要求一定的法律从业经验。
最后，成为庭长、院长等具有领导职务的人员，应当从专业法官中选任，因为懂得审判业务才能提高业务庭的管理水平和审判质量。而遴选委员会的组成，应当考虑到法律职业的特殊性，应当将学术和实践相结合，也就是包含理论知识丰富的学者，实践经验丰富的律师，以及其他公众代表以及资深的法官，综合考虑法官的全面的素质，包括业务能力，法学理论知识，最重要的是职业伦理和品行的考察，这就需要建立明确的考核标准，合理的考核程序，例如考核标准可以通过笔试、面试和走访调查，裁判文书的质量和当事人反馈也可以作为量化标准的一部分。
（二）切实提高法官保障力度，保证法官依法独立审判
首先，现今我们学习国外实行法官终身制，有些不切实际，因为法官的职业化和素质还有欠缺，仅规定了终身任职而没有合理的进入和退出程序，必然会使合理的制度流于形式。但是我们可以从法律和制度层面上提高法官的地位，例如学习美国的，明确规定法官的基本权利保证，使其免受行政机关、新闻媒体的干扰，而且应当增加法官不因审判事务而受到指控或者不合理的对待，不能因为舆论压力而随意罢免法官。
其次，对法官的工资福利等待遇应当予以保障，与公务员级别相分离，建立相对独立的薪酬保障制度，经济保障不仅是法官个人的生活基本需求，也应当考虑法官发展的需求，从而树立其应有的社会地位和形象。并且能够调动法官的积极性。
最后，我们应当在借鉴国外先进制度的基础上，适应我国的现阶段经济发展和生活水准，不能盲目的采取高薪激励政策。
（三）制定明确的惩罚机制，设立独立法官惩戒委员会
我国当下的员额制改革是在法官内部存量中筛选，并非是在法律职业共同体内择优遴选。为了真正实现法官精英化，可以采用以下方式。
首先，变存量中筛选为增量中遴选。在法律职业共同体内进行遴选或许是担心挤占有限员额资源原因，试点中个别省份只是让极少数律师和学者参与遴选。可以结合正在进行的试点改革，扩大公选对象，在法院系统内外公开选拔法律精英入额。
其次，制定法院内部人员分流方案。结合党的十八届四中全会提出的社会律师、公职律师、公司律师等改革方案，按照自愿原则，分流一部分人员到律师队伍中，也可以分流一部分人到学术界和企业，这样可将法院转化为律师界、学术界以及企业界输送因司法工作经历而有志维护法制统一的熟练法律人才的培养基地，符合世界各国法院人员流动性的规律。
最后，量化员额制法官条件。经过近20年的扩招培养，我国社会上已经储备了大量的法律专业人才，员额制法官应该从从事法律职业至少10年的通过司法考试的法律本科以上学历人员中择优录用，确保法官有生活经验和法律专业知识，在欠发达地区可以适当放宽从事法律职业时间。由此，在现代化法院的组织建构中，主要是根据法律知识性权力或者司法技艺进行职务分配/调控，这也是司法专业化精神的体现。然而，在我国此次员额制改革中，并未完全体现出法律知识性权力优越的原理，相反却相当大的程度上体现出行政权力化的思维模式，与外国法官的惩戒制度相对比，我国的法官惩戒制度较为模糊而且没有程序性的规定，因此我们现今应当对我国现有的法官惩处机制予以梳理，将模糊的词语删除，制定明确的惩戒是由、惩戒程序，这样有利于给法官起到警示作用。但是我们设立惩戒机制一定要考虑法官和法院的特点，如果运行机制设置不当，就会打击法官的积极性，也会损害司法的权威性。
设立法官惩戒委员会，有人认为应当设立法院内部，也有人认为应当由各地方的人大常委会成立专门的司法委员来行使惩戒权力，我认为，对法官的惩戒应当是专业性的调查，是否违法或者失职也应当由专门的机构来认定，然后报高院惩戒委员会来审核，法官对于处罚结果不服的，可以向最高院的惩戒委员会来申诉。因此，设立独立法官惩戒委员会，确定明确的惩罚机制是一种调适的选择依赖路径。
（四）构建法官职业与素养双重保障，完善法官职业基础制度
首先，重点建立法官职业保障。要强调两方面，一是经济保障，二是身份保障，单从经济保障来看，员额制度的试点地区都已经提出员额内法官工资要比其他辅助人员的工资逐步提高。而我们要重视的是法官身份的保障，有学者认为，法官身份的保障是效仿国外的“终身制”，一经任命，除非经过合法程序、符合被罢免的条件，否则不被转岗、免职等措施。由此我们要建立相对应的法官罢免制度，由于我国还处在改革初期，因此应当根据审判业务的水平和业绩进行调整，将进入员额内不符合条件的法官退出员额。
其次，非因法定事由不得将法官罢免或者调职。我国的法官法对罢免制度有相关的规定，有下列情形的，应当免除法官的职位。包括(一)丧失中华人民共和国国籍的；(二)调出本法院的；(三)职务变动不需要保留原职务的；(四)经考核确定为不称职的等原因。从上述规定来看，其实并不明确的，有些词语外延广泛，比如“违纪”、“不履行法官义务”的，用词含义模糊，这些语句在实践中可能会造成任意解释，过于宽泛的界定法官的行为，最终将法官的去留罢免权利交于惩戒者的个人判断，因此要建立具体的法定罢免事由，不再出现当事人因为没有证据证明案件事实，当事人败诉后在法院门口喝农药自杀的，随后办理案件的法官被罢免的事件，因此要建立法官身份的保障制度，就要通过法律的具体规定，完善法官的免职的条件。
最后，重视法官的人身保障，加强法官应对能力。长久以来，我国特别重视法官依法履职中的人身安全的有效保障。如中办国办印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》、修订通过《法官法》、最高院印发《落实<保护司法人员依法履行法定职责规定>的实施办法》等，这些规范为保障法官依法履职和人身安全提供了强有力的制度保障规范体系。此外，值得一提的是，2019年，新修订的《中华人民共和国法官法》专门对完善法官职业保障作出了系统规定，这也为进一步工作提供了法律依据，其中全面落实法官单独职务序列待遇措施，确保法官履职免责制度和不实举报的澄清规范，为法官履责提供组织和制度保证，进而切实提高了法官的风险意识和应对能力。
（五）建立以司法精英化、专业化为配套辅助制度
我国实行员额制的改革目的是将优秀的司法人员和有效的司法资源吸引到主要的办案岗位，充实到办案一线，进而实现司法的职业化和精英化的要求。虽然员额制由来已久，但从司法体系上来看还是一个新生事物，迈向成熟还需要丰富经验的积累。在面对当下百年未有大变局的情况下，尤其是司法制度作为社会公平正义保障的最后一道屏障，理应自觉地防止实施改革过程中可能出现的各种偏差，可以从以下几个层面着手：
首先，追求司法专业化目标的危险在于:易导致案件数量与员额制法官数量之间失衡，从而使得司法精英化、专业化目标即使实现，却不能保证案件的质效。因此，必须寻求一种体系化的方式配合上述目标的实现，而最现实的进路就是减轻员额法官办理案件的压力，从而逆向推动员额制的有效实施。如根据试点法院南京市栖霞区法院，2014年遴选出6名法官，并且按照“一审一助一书”的模式组建的团队，从数据来看，2014年1-10月份，包括6名法官在内的22名法官共办理案件2914件，其中主审法官办理案件数为1258件，在结案最多的主办法官在试点之前只能月结18件左右，试点后，能达到27件之多，因此我们应当建立与员额制度相配备的审判辅助人员，并且实行法官助理职业化，不应当将其作为流动性的岗位。也就是说，法官助理不能通过考试之类的遴选进入额内担任法官。
其次，在一个合理配置的员额制度中，司法辅助人员的比例，不应当低于法官的比例，尤其是法官助理，应当明显甚至成倍数高于法官的比例。在美国，每个上诉法院法官都有5个工作人员的名额，大部分法官都有2个法律助手，2个秘书，首席巡回法官有6个工作人员名额，但通常都不聘请第4个法律助手，代之以1个行政助手，法官、法律助手与秘书达到了1:3:2或者更多，从我国目前情形来看，应当达不到这样的比例，尤其是基层法院，而且要随着法官助理与书记员制度的改革，不断增加其待遇水平，才能对法学生有吸引力。根据学者王其见，冯振亚提出最有效的模式：法官，法官助理，书记员配置模式应为1:2:1，或者采用3:2:1的比例，是采用固定的模式，还是将每个庭的法官助理根据案件的性质不同或者案件数量的多少不断调整，我认为，应当根据各地区法院的情况不同，由院长来配置合适数量的法官助理，例如民庭的案件较多，为其多配置法官助理，赔偿办的案件较少，就为其少配置。采用1:2:1模式下，是根据法官来配备法官助理，法官助理在法官的指导下从事工作，受法官的监督，那么还可能存在2个法官助理的没有合理的分工，会不会造成推诿责任的问题，要不要将法官助理内部进行分工，例如分为庭前阶段由一位助理来负责，庭审过程中以及庭后的文书等工作由另一位法官助理来负责，也可以将采用另一种分工模式，程序性的事项由一名助理负责，文书性的事项另一位负责，在调解过程中，二者还可以合作，一位主持调解工作，另一位制作调解书。还是采用3:2:1模式下的合议庭固定化，2位法官助理和1名书记员专职负责合议庭3位法官的事务性的工作，我认为任务过于繁重，而且，在庭前调查阶段，由于法官的不介入，要求法官助理在主持调查证据以及调解工作应当与法官的裁判思路是基本一致的，因此对2位法官助理来说，3位法官的事务性的工作全部堆积到2名助理，增加了其负担，也不能够确保法官助理与法官的思路都相恰合，这需要工作上的磨合，3:2:1模式并不恰当，而且对于合议庭固定模式进行改革，是一项综合性的工作，仅通过一项或者几项措施，是很难达到提高审判质量的作用。
最后，在现阶段，尤其是基层法院1:1:1的模式可能更加契合我国的实际，但是就像上文所说的，过渡时期可以由原来的助理审判员和部分书记员担任，但我们要考虑到采用何种激励机制鼓励法学生进入法院担任辅助人员。
五、结语：反思与展望
在现代司法体制中要求法官应当是具有职业化和精英化的，因此，我国从员额制度的设置和试点出发，目的就是为了实现我国法官职业化和精英化。在我国，实施法官员额制度，建立在中国国情之上，充分考虑能够影响和制约司法公正以及司法效率的各种因素，并且合理的借鉴和吸收其他法治国家的经验教训，最终科学的确定划分不同地区法院以及不同级别法院的法官员额，妥善的推动在现有法制体系下的法官队伍的基础上，精简法官队伍，分配法官员额，从而适应民众对司法审判的需求。《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见—人民法院第五个五年改革纲要 ( 2019—2023) 》指出：“提升改革的系统性、整体性、协同性，既抓落实、补短板、强弱项，又谋长远、破难题、克难关。加强统筹谋划和整体推进，厘清各项改革举措之间的整体关联性、层次结构性、先后时序性，确保改革在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰，不断提升改革精准化、精细化水平。”
法官员额制度的改革是司法改革的难点，也是重点。不仅仅为了提高法官职业素质，也是推进法院工作人员分类管理的前提，因此，员额制度的建立对我国的法官职业化进程有非常有益的，但是现今还需要适宜的土壤，我们需要考虑基层需要什么样的法官，哪一级法院更加需要精英化的法官，员额制选任的法官能否让民众认可，能否解决问题，案件的数量并不能完全证实制度的成功，更加需要审判的质量以及判决文书的说服力予以证明，并且实施员额制度还需要法制社会的建立，以及诉讼环境的健全，我们应当在试点过程中放慢脚步，不要急于求成，应当充分的调研，出现了什么问题，如何解决这些问题，需要从哪方面进行完善，如何保障员额制度的顺利实施而不是半途而废，还需要有待进一步的研究观察。
作者：席晓颖，陕西省咸阳市中级人民法院，审判管理办公室副主任，四级高级法官。
关键词：员额制改革 历史溯源 法官职业化 优化进路
一、问题的提出：背景与争论
自2015年4月，在民庭工作了十年的北京市高级人民法院38岁法官陈特离职后，在法院系统引起一定反响，此类情况在今年尤为突出。法官“辞职”成为一种普遍现象，大批法官离职，不仅仅是年轻法官担忧能不能入额，担忧如何才能确保入额程序的科学合理，如何保障年轻法官的职业待遇，甚至工作经历几年到十年不等的法官都在担心入额条件，担忧选任资格等设置会不会成为门槛。有数据表明，仅北京法院系统在10年内，就有1000多人辞职或调离开法院，这种情况主要出现在基层法院。这种情况的出现，不得不引起法院系统思考。为什么在司法改革过程中，法官不是争取员额制名额，而是选择纷纷逃离。
另根据最高法院的白皮书所载，“实行法官员额制度后，试点法院例如上海、吉林等地一线办案人员普遍增多，上海市主要办案部门法官增加7.6%，吉林试点法院一线办案人员增加约为7.5%，湖北试点法院入额法官当中，具有五年以上办案经历的人员达90%以上。”这些变化无疑是为让我们看到改革员额制度所带来的实效。但我们从上述数字3957名院、庭长一年时间办理62.7万件案件，我们不禁反问，江苏法院一共多少名法官，这些案件都是什么类型，民事纠纷抑或是刑事案件？一年有效工作日为200天，如果要处理这些案件，相当于日结一件。那么院长、庭长的行政工作是如何解决的。改革的成效不是用数字来证明结案的多少？而应当注重实效。2017年6月，全国法院员额法官集中遴选工作全面完成，法官员额制改革也基本全面“落地”。 当下法官员额制处于稳步实施阶段，司法改革进入“员额制之后”。以员额制的“前”和“后”比较来审视法官员额制的改革，可谓是正当之时。
目前学界研究视角及关注对象基本上限于员额制本体论层面的讨论，主要聚焦于员额制的前提条件、数量、比例等本身的问题。对员额制的制度设计及支撑性理论关注不足。其实员额制目标的失灵及运行不畅的表象背后，是制度设计科学性、合理性的缺失，以及上述现象与其理论不契合等难题。尽管法官员额制的功能是超复杂性设定的，但是这种多重的功能设定并非凌乱而没有主线，因此，通过考察员额制历史溯源——员额制设计存在问题——员额制解决分析为主线进行研究，把握法官员额制的问题与出路的内在逻辑，在理顺的基础上予以评估改革质效，进而寻求法官员额制的可能依赖的解决问题的路径，反思法官员额制的客观存在的问题与出路。
旬邑法院执行干警赴异地执行
（一）法官员额制改革溯源
（1）法官员额制的源起
何为员额制，是指按照一定标准来确定法官的数量，也就是确定固定的额数，而进入额内的法官来集中行使国家审判权的制度。在中国司法改革历史过程中，员额制度的改革自提出以后，一直在不断的尝试和探索。从1999年10月起，最高院发布的《人民法院五年改革纲要》中就曾明确提出：“要对各级人民法院法官的定编工作进行研究，在保证审判质量和效率的前提下，有计划有步骤地确定法官编制”。根据五年改革纲要的要求，在对《法官法》修订过程中，专门针对各级人民法院的法官人员编制问题，对法条进行了修订，为确定法官员额制度提供了充分的法律依据。
“2002年7月，最高院发布了《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》要求在考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平等因素的基础上，合理确定各级法院法官定额。” 2014年6月，通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，我国明确的提出建立员额制度，这也拉开了建立员额制度试点的开端。观念的提出虽然很早，但是员额制度改革的速度比较缓慢。在2006年时，司法改革领导小组成员蒋惠岭法官也在感叹为何“唯有法官员额制，在法官法修改5年之后仍在调研、试点阶段”，即此证明，试点工作开展并不顺利，随后的推广也举步维艰，而到了2015年，法官员额制度在推行过程中仍然困难重重，尤其是在法官员额制中的比例问题以及员额制度实施后的后续制度保障等问题。2015年2月，最高院发布《人民法院四个五年改革纲要（2014-2018）》中，明确的提出“为推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设，到2017年底，初步建立分类科学、分工明确、结构合理和符合司法职业特点的法院人员管理制度。”从1999年定额制度的提出，到2014年7月上海等六地相继开展了司法改革试点工作，历经15年，期间也有学者不断为员额制度的建立提出建议，最高院也在广东等地做过增加审判辅助人员等试点工作。人们可以看到员额制度从理论探讨，到实际运行试点，最高院也经过了充分的调研，但是实行员额制为什么困难，原因何在？
从上海的司法改革方案来看，该《方案》将法官、审判辅助人员、司法行政人员的比例划分为33%、52%、15%。而广东、湖北等法院的司法改革方案也将从事审判工作的人员比例控制在85%，但这个比例是否合理科学？还没有明确的数据得以论证，我们将在下文逐步探讨这些问题。
（2）近代法官与法官制度的变革
在古代，我国采用的是司法与行政合二为一的行政体系，直到近代，西方列强通过了战争打开了中国的大门，在中国实施了近2000年的中华法系被瓦解了，中国传统的法律体系随之崩塌。欧洲法制文明的巨大冲击，致使我们需要法制变革。1902年，清政府为了延续其统治地位，开始仿行立宪。在沈家本的主持下，清政府拟订了关于改革司法制度的各类法规。同时，创设了司法机关，使得司法权与行政权相互分离。1908年，清政府在改革实行管制过程中，将刑部改为法部，其主要职能就是掌管全国的司法行政工作，类似现在的司法部职能，并且将大理寺变更为大理院，作为最高司法审判机构，同时也制定了相契合的法律法规包括《大理院审判编制法》《各级审判厅试办章程》。这些章程仅仅是临时性的过渡章程。直到1909年编订了正式的《法院编制法》，在当时，这是较为系统的法院组织法规。1919年辛亥革命以后，清王朝统治地位的崩塌，中华民国南京政府的建立，为司法体制改革带来了新的契机。国民党政权在成立之初，颁布的具有宪法性质的《中华民国临时约法》中，明确的规定了“中华民国以参议院、临时大总统、国务院、法院行使其统治权。” 强调法官由临时大总统及司法长官根据法官组织法予以任命。从中我们可以看出，中国资产阶级对司法独立原则的坚持和对法官职业的尊重。资产阶级完全适用“三权分立”，将参议院、总统和最高法院作为三足鼎立的中央机构，从而保证了司法独立的特性。也是从那个时候起，将审判机构称之为法院。从制度的设计和保障，南京政府关于司法体制的设置比清末的司法改革更进一步。
近代到了北洋政府以及国民党执政时期，虽然处在一个比较混乱的时代，但北洋政府和国民党并没有公开反对当时的司法改革成果。即此，中国司法改革的脚步还在不断探索向前推进。这个过程一直持续到国民党逃离大陆，我国近代司法体制制度的改革已经初步形成，基本的司法体制确立，具体表现在原有的司法权与行政权的不分离，被新建立的司法体制打破，司法机关的独立性基本确立，由法院实行审判制度，由检察官院主管检察职能，审、检职能初步得到分离，法官地位和身份得到了保障，司法机关的独立性在一定程度得到体现。
（3）当代法官制度的确立与改革
现当代法官制度应当将其区分为新民主主义时期的司法制度的演进和新中国成立后的司法制度的变革，在这里我们主要强调的是新中国成立后的法官制度的演进。在成立之初，法官这个职位就被定义为带有政治属性，尤其是新中国建设之初，对法官或者法院的设计并没有认定其为专业人士，而是干部身份，直到现在，在法院的人员也称之为“司法干警”，在如此情况下，就何谈法官地位。中华人民共和国成立后，1951年颁布了《人民法院暂行组织条例》，但是在这个时期，国家事实上采取的是以指令性的行政管理来取代法官独立审判的原则。直到1978年，才使法院的审判工作开始进入快速运营，当时的法官人数从1983年的15万人，增加到1991的25万人左右，人数的增多，并没有改变法官的制度理念，法院依旧属于国家机关的一个部门，在当时的情况下，采取的是分配制度，有大批的退伍军人进入了法院体系，而法官的职能并没有与行政机关分离。2008年，人们还能看到“公安局、检察院和法院联合拆迁或者严打”的新闻报道。
我国近代司法制度的改革起到至关重要的是1999年颁布的五年改革纲要，其重点涉及了司法体制层面上的改革，尤其是后期的修改法官法，统一法律资格考试，也开始强调法律的专业化和法官的职业化，在这个时期，法院以公正和效率为基准点，进行审判组织的改革，促使公民的法律意识逐渐苏醒。在不断进行的司法改革过程中，我们感受到了法官的地位在不断提升，也感受到法官的职业素养以及对法律事务的判断更加专业化。当进入21世纪初，我们已经感受到改革的迫切性，尤其是在司法改革方面，不断的创新、学习、引用、试点，司法改革怎样改，什么样的制度适合我国的法治进程，成为我们这一代法学学习者的需要去关注和参与。
（二）法官员额制的实施评估效果
（1）审判效率明鲜提高
从2015年最高院的《中国法院的司法改革》白皮书中来看，试点地区的法院办案人数普遍增加，直接承办案件数量也在不断上升。
因此，我们可以看到试点法院通过合理配置司法审判资源以及对各类人员的工作明确化、细分化，从而保证了85%的法官在审判前线，并且为了分担案件压力，为主审法官的法官助理及其他专门的司法辅助人员，为了保证法官能够作出更为准确、公正的具有逻辑和认证充分的判决书，员额制度试行以来，司法公正的实质性实效我们暂时还能了解到，但确实为案多人少的起到了化解作用。
（2）减少了行政干预，保障了司法的独立
自2014年7月上海法院开始试点工作，其出台的《上海市高级人民法院司法体制改革试点工作方案》中，把法官作为法院工作的重心，员额制度试点后，对额内法官的地位明显提高，不论其行政地位的高低，例如院长、庭长在进入员额制内也需要审理案件，法官的行政管理职能将会逐渐弱化。尤其是在过去的司法环境中，“审而不判、判而无责”的机制下，法官个人无需对案件负责，法官更易受行政影响或者舆论影响。但此次改革要求“让审理者裁判，让裁判者负责”，此责任的落地，致使法官责任压力大，从另一方面来说也保证了法官能够公正司法。
行使行政管理的工作人员，也在强调其辅助作用，例如为主审法官提供服务。因此，法院内部工作人员权责会更明确。《上海改革方案》提出建立上海法院人员分类管理制度，将法院人员划分为：法官、审判辅助人员、司法行政人员，将人员明确的划分，其职责和权力也做不同的归类。让各类人员各归其类，各司其职，各尽其才，以上措施的实行，能够起到了减少行政干预的目的。
- 提高法官的职业素养，培养司法办案能力
其一，用提高政治能力，来锤炼担当意识。法官在处理案件时既要严格依法，同时又要具备大局意识，善于结合情、理、法等多种角度审视审判工作，作出正当裁判结果；其二，提高科学决策能力，定分止争依赖于法官的专业判断；其三，用提高为群众办实事的工作能力来积累办案经验，体会当事人在诉讼中的忧虑，并通过基层调解等方式与群众交流，积极发扬“枫桥经验”实践应用成果。值得注意的是，法官掌握上述能力素养固然重要，但熟练的司法实践技能更为重要。司法主要涵摄庭审驾驶能力、判断推理能力、法律适用能力、诉讼调解能力和裁判文书的制作能力等。这些能力获得不能仅从书本获得，还需要借助长期的司法实践积累与总结。在“调判结合、优先调解”的工作指导下，调解能力也意为司法能力，一个法官应同时具备良好的裁判司法能力与调解技艺。
（4）形成法院竞争和激励机制
因员额内的人数有一定比例的，并且随后的相配套的措施出台，例如薪资待遇的逐步提高，对额内法官以外的法院工作人员具有较大的吸引力。那么他们会为了入额和更高的薪资待遇，通过学习和提高专业能力，通过严格的法官遴选制度，在现有的遴选和退出额内的机制，也促使额内的法官对于专业能力和业务不懈怠，认真的对待每一起审理的案件，员额制度的遴选和淘汰不仅仅是在法官内部形成良好的循环模式，也从另一方面提高了法官的审理质量与水平。
三、我国法官员额制改革中面临的四大问题
虽然我们看到了以上员额制度实行后的初步成果，但这一年以来，各种问题也不断出现，首当其冲的是，法官离职不断涌现，前面湖南某法官才递交了文采飞扬的辞职信，后有陕西高院法官选择辞职当律师，众多媒体对法官“辞职潮”表示了担忧，但是，最高院司法改革办公室规划处处长何帆认为：“在价值多元的时代，无论是跨界人才流动，还是体制外岗位转换，这些都是正常的现象，不应当设限阻拦”。而原来法官对制度的担忧，例如压力大、待遇低以及晋升道路狭窄职业荣誉感不强，都是这次员额制度改革的重点。虽然实现法官员额制后效果初显，但是在运行和实施过程中，还有理论上和实践中都存在一些现实问题，需要我们审慎研究和分析。
（一）案多人少的现实矛盾突出
法官职业化和精英化不仅仅是司法文明的重要标志，也是我国司法改革的重中之重，因此，我国司法改革推动法官制度走上职业化道路，此次员额制度的改革就是为了实现职业化的目标而做的努力；但是如何来保障职业化的实现，正如员额制度实施前的问题，现在依旧存在，例如“审判任务的繁重和人力不足的矛盾”。员额制度解决了一部分的法官人力不足问题，但是现在存在的问题是严重缺少审判辅助人员。现有体制内的法官助理的来源，以上海改革为例，2014年9月上海法院首次任命231名法官助理，并且2014年全年，在法官助理辅助下，办案法官人均结案245.52件，增幅在45.22%。这批法官助理大多是从原来的书记员转任而来。
即使法官助理有大部分来自于书记员，也存在问题，因此书记员现在分为编制内的书记员与合同制的书记员，书记员由于工资待遇与工作负荷不成正比，直接导致书记员的缺少和不稳定，例如（以陕西法院为例）编制内的书记员月工资可达到3000元—4000元左右，合同制的书记员工资为1700元，扣除各项保险费用，最终能够领取到1300元左右，而从生活成本来说，月租房额可达到1000元，而且书记员的任务繁重，时常加班，因此对于很多应届的毕业生来说这个职业仅仅是一个跳板，从而导致了审判业务部门缺乏大量的书记员，常常会出现“三审一书”的情形，也有“五审一书”的情况。从N市的基层法院数据来看，在编法官为882人，一线的法官为660人，法官助理为20人，书记员199人，其他人员279人，司法辅助人员的稀少，现在又从书记员中任命一部分法官助理，书记员的人员配置从哪里来？因为书记员职责的限定，培养一个熟练的书记员需要1-3个月，也就是在过渡时期，法官助理既要完成自己的工作还要兼任书记员工作。因此审判辅助人员的缺少如何解决，是员额制度试点工作及实施改革后的一个重要的问题。
（二）薪酬偏低与心里失衡的矛盾异化
触动着每一位法官神经的员额制改革，在实行分类管理后员额制内法官收入要比法官助理和从事行政管理工作人员的薪酬高很多，这是否会造成后两类工作人员在心理上的失衡。内部选优式的模式并非是法官遴选制度常态化的机制，选出的法官也未必是法律职业共同体内的真正精英。实行员额制前法院内外收入差距不大，员额制后司法一线人员薪酬大幅度提高，利益调整可能会让其他法律人产生失衡的心态。员额制度实行的目的就是为了将优秀的法官留在审判前线，但是在员额制度实施后，有部分地区的法院法官陆续离职，究其原因，部分法官由于办案压力大，尤其是法官与当事人之间的关系较为紧张，二是生活待遇方面的问题。
实行法官员额制后，从大多数试点的省份进行分析我们发现，通常采用先定岗，后评级最后加薪的模式运行，例如《上海改革方案》中也提出了建立与法官单独职务相配套的薪酬制度。通常学者认为只有提高了法官待遇，才能留住优秀的法律专业人才，这一出发点无疑是好的，但是，高薪制度仅仅能提高法官的生活水平，不能对其作用予以高估。 其实经济待遇问题一直是法院尤其是基层法院所重视的问题，但是经济待遇问题却不是一个法学生进入法院的主要原因，我们首先追求的是法官职位的稳定性和较高的社会地位，但是很多从业5年以上的法官，在不断上升的经济压力和审判压力下，已经磨损了他们对其职业的热情和认同感，工资也并没有随着资历的增长而增加，所以有许多专业素质过硬的法官直接转向律师行业。并且，从新闻以及法官内部公布的文件中来看，司法腐败中涉事法官的贪污金额，动辄成百上千万，所以高薪制度仅能提高的是普通法官的待遇，对这些权力寻租的法官来说，高薪并不能抑制其贪腐。因此以提升待遇来调高法官的积极性，就会面临“阿伦森效应”的危机，也即是随着奖励增加而导致个体态度的不断增强，但是相反，如果奖励减少而导致个体态度变为消极的心里现象。 并且，从新加坡的经验来看，高薪与是否廉洁之间其实并不存在直接的联系。所以我们需要提高法官待遇，但是如果将提高待遇作为实现员额制度的主导手段，那么可能导致“利益刺激”下的反作用效果。
（三）资源的稀缺与选任标准的模糊
由于员额制改革与法官薪酬待遇直接挂钩，争取首轮入额是每个法院人的当然追求。
首先，试点省份中一些地方院领导直接进入员额制内，任职保障制与延长退休年龄更加助推了员额制岗位的紧缺性。司法改革要求进入员额制法官实行任职终身制，非经法定程序、法定事由不能被调任和免职。法官任职保障与年龄延长从长远来看是符合司法规律的，但现在实行可能为时尚早，可能会造成“先来者先占，后来者遗憾”的局面。
其次，司法改革要求法官跳出公务员序列，取消行政级别，依照法官等级序列依次晋升，法官与公务员队伍之间交流难度可能会加大。比例过半的法官助理只能是垂涎于员额制岗位而兴叹。
根据上海的改革方案，必须经过报名—岗位承诺—基本条件审查—业绩考核—考试—审委会面试—上海市法官遴选委员会投票表决—党组审议—公示，首批入额法官的比例27.7%，但具体的考核内容并未公布，业绩考核，如何考核，是通过当事人回访，还是裁判案件的效率，笔试的内容有包括些什么，例如司法考试类型的案例分析、选择题？但也有部分地区的法官将考核的内容公布出来，其笔试主要考核的是政策理论和部分司法考试原题，最后是一篇个人总结。 员额制度的目的和立意是很好的，但在试行过程中，可能会出现曲解、误解制度，因此需要明确选任的条件与标准，各地试点法院也应当公布选任的标准和要求，为我们明确遴选法官的标准是什么。
（四）错案追责与员额终身的运行障碍
英国大法官丹宁勋爵曾指出:“只要法官在工作时真诚地相信他做的事是在他自己的法律权限之内，那么他就没有受诉的责任。法官可能弄错事实，可能对法律无知，他做的事情可能超出他的司法权限，但是只要法官真诚地相信他做的事情是在自己的法权限之内，他就不应承担法律责任。”在本质层面，指出法官判断权除非出于故意或者重大过失不应受到追究或者制裁的理据。另外，法官的加薪与任职保障改革是以错案责任追究制为支撑的，员额制改革中“归权”与“追责”对等是为了达到权责一致的目的，改革的方向并没有错，而重点难点在于错案责任追究制的合理化、科学化的建构。
首先，如何发现所办理的案件是错误的？错案的标准到底为何？以下几种情形或者说是原因下，至少精准地评价案件对错难度较大，一是在司法自由裁量权范围内的裁判对与错评价制定的标准弹性较大；其次，当法律未能规定或者是规定较为原则化或者规定的不完善时，案件的评价对错与否缺乏法律依据；最后是调解结案案件。
其次，司法改革提出要求法官终身负责制度，司法权是一种判断权力，法官通过言辞证据或者书证来还原客观事实，并且不同的法官对于法条的理解可能有不同的解释，因此如果通过一、二审裁判后，二审法院将一审法院的裁判文书驳回，是否认为这个案件有误，尤其在判断客观真实的情况下。
最后，这导致了法官极大的审判压力，员额制度首先就是要保持法官队伍的稳定，这已经成为主审法官的压力来源之一，因此，如何对法官追责，谁来判断错案，在国外，如果法官因为对于法律条文有不同的认识，造成对案件结果的不确定性，可以予以豁免，但是如果受贿或者其他违反职业道德的行为而枉法裁判的才要承担责任。因此我们应当充分考虑中国的国情，如何判断错案？如何追究，这都是需要员额制度的配套制度予以解决的。
三原法院执行现场
（一）设立专门的遴选机构，建立科学的遴选程序
首先，从近年来遴选法官的机制来看，我国目前的遴选程序主要经过公务员考试，随后增加部分专业考试，也就是要求胜任法官应当首先学习的是行测和申论，学习更多的是一种行政式的服从制度。因此应当效仿德国，设立专门的法官遴选委员会，但是我国地广人稀，应当在最高院和省级高级法院设立专门的遴选机构，该委员会应当负责考试安排，资格审查以及组织考察和实地核查，最后提出建议。应当拓宽法官的来源，不能与原来一样，仅从法官助理中选任，应当建立从基层法院遴选业务能力较强的，并且应当考虑从优秀的律师遴选，上海方案中已经体现出来，而且有一名知识产权律师经过此次改革进入了司法机构，暂时还没有学者进入法官序列，我们一般认为，律师或者学者具有丰富的实践经验和理论知识，能够解决年轻法官的经验不足问题。
其次，也应该强调的是法官的执业经验。首先，对基层法院的法官应当要求2-3年的工作经验，中级法院或者高级法院的遴选也应当对基层法官的经验予以要求，例如5年左右的基层法院从业经验。其次，从律师，学者中选拔法官也应当要求一定的法律从业经验。
最后，成为庭长、院长等具有领导职务的人员，应当从专业法官中选任，因为懂得审判业务才能提高业务庭的管理水平和审判质量。而遴选委员会的组成，应当考虑到法律职业的特殊性，应当将学术和实践相结合，也就是包含理论知识丰富的学者，实践经验丰富的律师，以及其他公众代表以及资深的法官，综合考虑法官的全面的素质，包括业务能力，法学理论知识，最重要的是职业伦理和品行的考察，这就需要建立明确的考核标准，合理的考核程序，例如考核标准可以通过笔试、面试和走访调查，裁判文书的质量和当事人反馈也可以作为量化标准的一部分。
（二）切实提高法官保障力度，保证法官依法独立审判
首先，现今我们学习国外实行法官终身制，有些不切实际，因为法官的职业化和素质还有欠缺，仅规定了终身任职而没有合理的进入和退出程序，必然会使合理的制度流于形式。但是我们可以从法律和制度层面上提高法官的地位，例如学习美国的，明确规定法官的基本权利保证，使其免受行政机关、新闻媒体的干扰，而且应当增加法官不因审判事务而受到指控或者不合理的对待，不能因为舆论压力而随意罢免法官。
其次，对法官的工资福利等待遇应当予以保障，与公务员级别相分离，建立相对独立的薪酬保障制度，经济保障不仅是法官个人的生活基本需求，也应当考虑法官发展的需求，从而树立其应有的社会地位和形象。并且能够调动法官的积极性。
最后，我们应当在借鉴国外先进制度的基础上，适应我国的现阶段经济发展和生活水准，不能盲目的采取高薪激励政策。
（三）制定明确的惩罚机制，设立独立法官惩戒委员会
我国当下的员额制改革是在法官内部存量中筛选，并非是在法律职业共同体内择优遴选。为了真正实现法官精英化，可以采用以下方式。
首先，变存量中筛选为增量中遴选。在法律职业共同体内进行遴选或许是担心挤占有限员额资源原因，试点中个别省份只是让极少数律师和学者参与遴选。可以结合正在进行的试点改革，扩大公选对象，在法院系统内外公开选拔法律精英入额。
其次，制定法院内部人员分流方案。结合党的十八届四中全会提出的社会律师、公职律师、公司律师等改革方案，按照自愿原则，分流一部分人员到律师队伍中，也可以分流一部分人到学术界和企业，这样可将法院转化为律师界、学术界以及企业界输送因司法工作经历而有志维护法制统一的熟练法律人才的培养基地，符合世界各国法院人员流动性的规律。
最后，量化员额制法官条件。经过近20年的扩招培养，我国社会上已经储备了大量的法律专业人才，员额制法官应该从从事法律职业至少10年的通过司法考试的法律本科以上学历人员中择优录用，确保法官有生活经验和法律专业知识，在欠发达地区可以适当放宽从事法律职业时间。由此，在现代化法院的组织建构中，主要是根据法律知识性权力或者司法技艺进行职务分配/调控，这也是司法专业化精神的体现。然而，在我国此次员额制改革中，并未完全体现出法律知识性权力优越的原理，相反却相当大的程度上体现出行政权力化的思维模式，与外国法官的惩戒制度相对比，我国的法官惩戒制度较为模糊而且没有程序性的规定，因此我们现今应当对我国现有的法官惩处机制予以梳理，将模糊的词语删除，制定明确的惩戒是由、惩戒程序，这样有利于给法官起到警示作用。但是我们设立惩戒机制一定要考虑法官和法院的特点，如果运行机制设置不当，就会打击法官的积极性，也会损害司法的权威性。
设立法官惩戒委员会，有人认为应当设立法院内部，也有人认为应当由各地方的人大常委会成立专门的司法委员来行使惩戒权力，我认为，对法官的惩戒应当是专业性的调查，是否违法或者失职也应当由专门的机构来认定，然后报高院惩戒委员会来审核，法官对于处罚结果不服的，可以向最高院的惩戒委员会来申诉。因此，设立独立法官惩戒委员会，确定明确的惩罚机制是一种调适的选择依赖路径。
（四）构建法官职业与素养双重保障，完善法官职业基础制度
首先，重点建立法官职业保障。要强调两方面，一是经济保障，二是身份保障，单从经济保障来看，员额制度的试点地区都已经提出员额内法官工资要比其他辅助人员的工资逐步提高。而我们要重视的是法官身份的保障，有学者认为，法官身份的保障是效仿国外的“终身制”，一经任命，除非经过合法程序、符合被罢免的条件，否则不被转岗、免职等措施。由此我们要建立相对应的法官罢免制度，由于我国还处在改革初期，因此应当根据审判业务的水平和业绩进行调整，将进入员额内不符合条件的法官退出员额。
其次，非因法定事由不得将法官罢免或者调职。我国的法官法对罢免制度有相关的规定，有下列情形的，应当免除法官的职位。包括(一)丧失中华人民共和国国籍的；(二)调出本法院的；(三)职务变动不需要保留原职务的；(四)经考核确定为不称职的等原因。从上述规定来看，其实并不明确的，有些词语外延广泛，比如“违纪”、“不履行法官义务”的，用词含义模糊，这些语句在实践中可能会造成任意解释，过于宽泛的界定法官的行为，最终将法官的去留罢免权利交于惩戒者的个人判断，因此要建立具体的法定罢免事由，不再出现当事人因为没有证据证明案件事实，当事人败诉后在法院门口喝农药自杀的，随后办理案件的法官被罢免的事件，因此要建立法官身份的保障制度，就要通过法律的具体规定，完善法官的免职的条件。
最后，重视法官的人身保障，加强法官应对能力。长久以来，我国特别重视法官依法履职中的人身安全的有效保障。如中办国办印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》、修订通过《法官法》、最高院印发《落实<保护司法人员依法履行法定职责规定>的实施办法》等，这些规范为保障法官依法履职和人身安全提供了强有力的制度保障规范体系。此外，值得一提的是，2019年，新修订的《中华人民共和国法官法》专门对完善法官职业保障作出了系统规定，这也为进一步工作提供了法律依据，其中全面落实法官单独职务序列待遇措施，确保法官履职免责制度和不实举报的澄清规范，为法官履责提供组织和制度保证，进而切实提高了法官的风险意识和应对能力。
（五）建立以司法精英化、专业化为配套辅助制度
我国实行员额制的改革目的是将优秀的司法人员和有效的司法资源吸引到主要的办案岗位，充实到办案一线，进而实现司法的职业化和精英化的要求。虽然员额制由来已久，但从司法体系上来看还是一个新生事物，迈向成熟还需要丰富经验的积累。在面对当下百年未有大变局的情况下，尤其是司法制度作为社会公平正义保障的最后一道屏障，理应自觉地防止实施改革过程中可能出现的各种偏差，可以从以下几个层面着手：
首先，追求司法专业化目标的危险在于:易导致案件数量与员额制法官数量之间失衡，从而使得司法精英化、专业化目标即使实现，却不能保证案件的质效。因此，必须寻求一种体系化的方式配合上述目标的实现，而最现实的进路就是减轻员额法官办理案件的压力，从而逆向推动员额制的有效实施。如根据试点法院南京市栖霞区法院，2014年遴选出6名法官，并且按照“一审一助一书”的模式组建的团队，从数据来看，2014年1-10月份，包括6名法官在内的22名法官共办理案件2914件，其中主审法官办理案件数为1258件，在结案最多的主办法官在试点之前只能月结18件左右，试点后，能达到27件之多，因此我们应当建立与员额制度相配备的审判辅助人员，并且实行法官助理职业化，不应当将其作为流动性的岗位。也就是说，法官助理不能通过考试之类的遴选进入额内担任法官。
其次，在一个合理配置的员额制度中，司法辅助人员的比例，不应当低于法官的比例，尤其是法官助理，应当明显甚至成倍数高于法官的比例。在美国，每个上诉法院法官都有5个工作人员的名额，大部分法官都有2个法律助手，2个秘书，首席巡回法官有6个工作人员名额，但通常都不聘请第4个法律助手，代之以1个行政助手，法官、法律助手与秘书达到了1:3:2或者更多，从我国目前情形来看，应当达不到这样的比例，尤其是基层法院，而且要随着法官助理与书记员制度的改革，不断增加其待遇水平，才能对法学生有吸引力。根据学者王其见，冯振亚提出最有效的模式：法官，法官助理，书记员配置模式应为1:2:1，或者采用3:2:1的比例，是采用固定的模式，还是将每个庭的法官助理根据案件的性质不同或者案件数量的多少不断调整，我认为，应当根据各地区法院的情况不同，由院长来配置合适数量的法官助理，例如民庭的案件较多，为其多配置法官助理，赔偿办的案件较少，就为其少配置。采用1:2:1模式下，是根据法官来配备法官助理，法官助理在法官的指导下从事工作，受法官的监督，那么还可能存在2个法官助理的没有合理的分工，会不会造成推诿责任的问题，要不要将法官助理内部进行分工，例如分为庭前阶段由一位助理来负责，庭审过程中以及庭后的文书等工作由另一位法官助理来负责，也可以将采用另一种分工模式，程序性的事项由一名助理负责，文书性的事项另一位负责，在调解过程中，二者还可以合作，一位主持调解工作，另一位制作调解书。还是采用3:2:1模式下的合议庭固定化，2位法官助理和1名书记员专职负责合议庭3位法官的事务性的工作，我认为任务过于繁重，而且，在庭前调查阶段，由于法官的不介入，要求法官助理在主持调查证据以及调解工作应当与法官的裁判思路是基本一致的，因此对2位法官助理来说，3位法官的事务性的工作全部堆积到2名助理，增加了其负担，也不能够确保法官助理与法官的思路都相恰合，这需要工作上的磨合，3:2:1模式并不恰当，而且对于合议庭固定模式进行改革，是一项综合性的工作，仅通过一项或者几项措施，是很难达到提高审判质量的作用。
最后，在现阶段，尤其是基层法院1:1:1的模式可能更加契合我国的实际，但是就像上文所说的，过渡时期可以由原来的助理审判员和部分书记员担任，但我们要考虑到采用何种激励机制鼓励法学生进入法院担任辅助人员。
五、结语：反思与展望
在现代司法体制中要求法官应当是具有职业化和精英化的，因此，我国从员额制度的设置和试点出发，目的就是为了实现我国法官职业化和精英化。在我国，实施法官员额制度，建立在中国国情之上，充分考虑能够影响和制约司法公正以及司法效率的各种因素，并且合理的借鉴和吸收其他法治国家的经验教训，最终科学的确定划分不同地区法院以及不同级别法院的法官员额，妥善的推动在现有法制体系下的法官队伍的基础上，精简法官队伍，分配法官员额，从而适应民众对司法审判的需求。《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见—人民法院第五个五年改革纲要 ( 2019—2023) 》指出：“提升改革的系统性、整体性、协同性，既抓落实、补短板、强弱项，又谋长远、破难题、克难关。加强统筹谋划和整体推进，厘清各项改革举措之间的整体关联性、层次结构性、先后时序性，确保改革在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰，不断提升改革精准化、精细化水平。”
法官员额制度的改革是司法改革的难点，也是重点。不仅仅为了提高法官职业素质，也是推进法院工作人员分类管理的前提，因此，员额制度的建立对我国的法官职业化进程有非常有益的，但是现今还需要适宜的土壤，我们需要考虑基层需要什么样的法官，哪一级法院更加需要精英化的法官，员额制选任的法官能否让民众认可，能否解决问题，案件的数量并不能完全证实制度的成功，更加需要审判的质量以及判决文书的说服力予以证明，并且实施员额制度还需要法制社会的建立，以及诉讼环境的健全，我们应当在试点过程中放慢脚步，不要急于求成，应当充分的调研，出现了什么问题，如何解决这些问题，需要从哪方面进行完善，如何保障员额制度的顺利实施而不是半途而废，还需要有待进一步的研究观察。
作者：席晓颖，陕西省咸阳市中级人民法院，审判管理办公室副主任，四级高级法官。
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